Beleidskader gemeentelijke herindeling: aandachtspunten en spanningen

Het huidige beleidskader stamt uit 2013 en vorig jaar heeft het ministerie gewerkt aan nieuwe versie. Eind 2018 is het concept beleidskader voorgelegd aan het IPO en de VNG voor een reactie en inmiddels is het nieuwe beleidskader gepubliceerd. In dit artikel gaan we in op een aantal opvallende wijzigingen.

In de afgelopen 10 jaar heeft een groot aantal herindelingen plaatsgevonden. Op 21 november 2018 vonden er in maar liefst 37 gemeenten herindelingsverkiezingen plaats en per 1 januari 2019 ontstond het grootste aantal nieuwe gemeenten ooit: 12. Herindelingen zijn veelal ingegeven vanuit de noodzaak tot schaalvergroting en versterking van de bestuurskracht om de grote maatschappelijke opgaven het hoofd te bieden.

Het onderwerp ‘gemeentelijke herindeling’ is in ontwikkeling, Zo zijn er gemeenten die ervoor kiezen om op te splitsen en het grondgebied samen te voegen met meerdere buurgemeenten zoals is gebeurd in Boarnsterhim, Littenseradiel en Maasdonk en nu plaatsvindt in Haaren (Noord-Brabant). Ook blijven provincies herindelingsprocedures initiëren, zoals in bv. de Hoeksche Waard en in Groningen (Groningen-Haren-Ten Boer). Niet alle herindelingen zijn onbesproken, sommigen zijn zelfs controversieel voor politieke en maatschappelijke discussie. Al deze ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat de gemeentelijke herindeling steeds meer in het publieke debat komt: wie en wat is nu doorslaggevend als het gaat om het opheffen van een gemeente en de vorming van een nieuwe gemeente? Aan het ministerie de uitdagende taak om met het nieuwe beleidskader richting te geven aan dit debat.

Nieuwe vormen van herindelen landen in het beleidskader

Het Ministerie van BZK zoekt aansluiting bij actuele ontwikkelingen en nieuwe vormen van herindelingen. In het nieuwe beleidskader worden de variant ‘lichte samenvoeging’ (voorheen had deze variant enkel een basis vanuit de brief van de minister d.d. 30 juni 2015) en ook de variant ‘splitsing’ opgenomen. Door dit expliciet op te nemen wordt onduidelijkheid en onzekerheid weggenomen en is daarmee meer maatwerk mogelijk in de vormgeving van een herindeling.

De rol van de provincie wordt kleiner

Opvallend in het nieuwe beleidskader zijn de passages die betrekking hebben op de rol van de provincie. ‘Bij evidente bestuurskrachtproblemen van gemeenten, waarvoor zijzelf geen oplossingen weten te bereiken’, kan de provincie gebruik maken van haar bevoegdheden op grond van de Wet arhi. Dat het beleidskader ervan uitgaat ‘dat gemeenten als eerste aan zet zijn als het gaat om het vinden van oplossingen om hun maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken’ (beleidskader 2013) is niet nieuw, echter in dit nieuwe beleidskader worden de kaders waarbinnen de provincie aan zet is en kan overgaan tot een herindelingsprocedure strakker.

Het Ministerie van BZK wenst nu dat aan provinciale arhi-procedures een visie van de provincie op de ontwikkeling van de bestuurlijke organisatie in relatie tot maatschappelijke opgaven ten grondslag ligt. Wij erkennen dat er zeker situaties zijn waarbij het wenselijk of zelfs noodzakelijk is dat de provincie vanuit een visie op de bestuurlijke toekomst van een regio of gebied kan ingrijpen. In die situaties is er veelal sprake van gemeenten die zelf niet of te langzaam komen tot een oplossing van hun problemen én van een of meerdere gemeenten die bewust niet kiezen voor schaalvergroting. Dat ‘Een dergelijke visie bij voorkeur tot stand komt in samenspraak met gemeenten’ is echter geen eenvoudige opgave. Zeker niet als gemeenten graag zelfstandig blijven. Deze gemeenten spreken doorgaans niet over evidente bestuurskrachtproblemen en zijn veelal van mening dat zij zelf tot een oplossing kunnen komen. De kernvraag blijft: wie is aan zet om deze afweging te maken? Gemeenten hebben bestuurlijke autonomie, dat is de lijn. Maar de Wet arhi maakt provinciale procedures nog steeds mogelijk. Dit samenspel expliciteren in het beleidskader helpt om onduidelijkheid en onzekerheid weg te nemen.

Wat ook opvalt is dat in het nieuwe beleidskader de wens van het Ministerie van BZK is geuit dat de provincie, voordat zij een arhi-procedure start, het ministerie hierover informeert en in overleg treedt over het moment waarop een eventuele herindeling plaatsvindt.

Het geheel overziend wordt de indruk gewekt dat met dit beleidskader de rol van provincies wordt verzwakt en zij ontmoedigd worden om het wettelijk herindelingsinstrumentarium in te zetten. Geschiedenis leert dat provincies doorgaans niet zomaar gebruik maken van het instrumentarium van de Wet arhi. In de situaties waarin zij dit wel doen is veelal sprake van langdurige problemen en/of onvoldoende bestuurskracht.

Deze gemeenten spreken doorgaans niet over evidente bestuurskrachtproblemen en zijn veelal van mening dat zij zelf tot een oplossing kunnen komen. De kernvraag blijft: wie is aan zet om deze afweging te maken?

Criteria leiden tot dilemma’s

In het nieuwe concept beleidskader is een aantal criteria aangescherpt. Zo kent ‘bestuurskracht’ niet alleen een lokale, maar ook een regionale dimensie op basis van het opgavenprofiel en is de definitie ‘duurzaamheid’ hieraan toegevoegd. Belangrijk in het licht dat steeds meer regionaal wordt samengewerkt en goede regionale samenwerking een antwoord is op het oppakken van regionale opgaven en daarmee het versterken van de bestuurskracht.

We constateren echter dat sommige criteria in het beleidskader op gespannen voet met elkaar kunnen staan. Zo wordt een groot belang gehecht aan draagvlak onder gemeenten en samenleving. Draagvlak kan echter betekenen dat er een herindelingsvariant wordt gekozen die niet heel duurzaam is. Bijvoorbeeld als de herindeling een beperkte schaalsprong tot gevolg heeft en leidt tot een gemeente die bijvoorbeeld in regionaal verband nog steeds geen gelijkwaardige speler is ten opzichte van overige gemeenten. Het dilemma doet zich dan voor: kiezen we voor draagvlak of bestuurskracht? En wie bepaalt wanneer het goed genoeg is? Uit het beleidskader blijkt dat het ministerie oog heeft voor dit dilemma ‘Dit betekent evenwel niet dat unanimiteit bij gemeentebesturen of steun onder een meerderheid van de inwoners altijd een vereiste is’. In het beleidskader ontbreekt vervolgens welk afwegingskader BZK gebruikt als dit dilemma zich voordoet.

Eenzelfde dilemma doet zich voor als het gaat om een voorgestelde herindeling in relatie tot de zogenaamde regionale samenhang. Heeft het de voorkeur om in een regio te komen tot bestuurlijk evenwicht en (meer) gemeenten die in staat zijn hun opgaven het hoofd te bieden en als partner van de centrumgemeente op te treden? Of heeft het de voorkeur om de centrumgemeente verder te versterken? En welke rol kunnen (andere) vormen va samenwerking hier nog in spelen? Ook hiervoor ontbreekt in het geldende beleidskader een richting of afwegingskader.

Visie op de bestuurlijke inrichting

Met voorgaande constateringen in het achterhoofd, lijkt de toetsende rol van het ministerie belangrijker te worden. Het nieuwe beleidskader tracht weer te geven op basis van welke criteria BZK herindelingsvoorstellen zal toetsen. Het beleidskader lijkt echter met name een procesdocument te zijn en geeft de inhoudelijke afweging slechts beperkt weer. Des te opmerkelijker omdat wel expliciet wordt gewezen op het belang van een provinciale visie op de bestuurlijke organisatie van een provincie. Hoe ziet BZK dat zelf dan? Hoe denkt BZK over de inrichting van het openbaar bestuur over 10 of 20 jaar? En wat voor typen bestuurslagen zijn er dan voor welke maatschappelijke opgaven? Waar liggen welke verantwoordelijkheden en bevoegdheden? Hoe verhouden opschaling en samenwerking zich tot elkaar? Visie is ook op landelijk noodzakelijk om een goede afweging te kunnen maken als het gaat om herindelingsvoorstellen.

Kortom, de wijzigingen in het nieuwe (concept) beleidskader ten opzichte van die uit 2013 lijken klein, maar de impact ervan op gemeenten en provincies kan groot zijn.

TwynstraGudde helpt met het bouwen aan de toekomst van een sterk lokaal en regionaal bestuur. Onze adviseurs hebben kennis van en ervaring met toekomstverkenningen, herindelingen, fusies, (regionale) samenwerking, opsplitsing, ontvlechting en evaluaties binnen het openbaar bestuur.

Meer inzichten

Blog

Werken aan transities

Maatschappelijke transities

Impact

Opleiden

Wie we zijn

Ontdek

Recente vacatures

Organisatieadviseur Laadinfrastructuur

(Ervaren) Adviseur en Projectmanager Zorghuisvesting

Impact

Onze impact

Onze resultaten bij opdrachtgevers

Werken bij

Maak kennis

Recente vacatures

Organisatieadviseur Laadinfrastructuur

(Ervaren) Adviseur en Projectmanager Zorghuisvesting

Waar wij aan werken

Wie we zijn

Impact op morgen

Recente vacatures

Organisatieadviseur Laadinfrastructuur

(Ervaren) Adviseur en Projectmanager Zorghuisvesting

Blog Beleidskader gemeentelijke herindeling: aandachtspunten en spanningen

Nieuwe vormen van herindelen landen in het beleidskader

De rol van de provincie wordt kleiner

Criteria leiden tot dilemma’s

Visie op de bestuurlijke inrichting

Meer inzichten

Opsplitsing van een gemeente: 'lessons learned'

Is stoppen met samenwerken ook een optie

Succesfactoren voor ambtelijke fusies

Bekijk alle inzichten